En la concepción del Estado
Constitucional de Derecho post-moderno, ya es inexcusable la ausencia de
protección a los Derechos Humanos, pero más allá de esto lo es la violación
sistemática a estos.
Cada vez más la influencia de la globalización reafirma su presencia en
nuestra cultura, abriendo la conciencia de muchas personas quienes se
consideran parte de una comunidad mundial y que cada día pugna por mayores
parámetros de protección, en cualquier punto del globo. México desde la década
de 1980 ha abierto sus fronteras y se ha insertado a la escena mundial como un
actor sobresaliente pero que al mismo tiempo busca un rol más determinante.
El respeto de los derechos humanos es un elemento que le confiere
legitimidad al orden social y político.
Ya que es una tarea titánica, no únicamente existen medios internos.
También se cuenta supletoriamente con mecanismos internacionales (que también
son considerados nacionales) para la protección y tutela efectiva.
Esta posibilidad, de que un sistema internacional conozca y resuelva una
controversia ha demostrado ser una herramienta medianamente eficaz para
garantizar que todos gocemos de nuestra propia calidad de ser humano, es decir,
es un blindaje adicional para los Derechos Humanos.
Hay que buscar más el sentido, y no la letra de la ley. (Sepúlveda
Iguiniz, 2016)
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Composición de la Corte
Interamericana en 2007. Pablo
Saavedra-Alessandri, Secretario; Jueza Margarette May Macaulay (Jamaica);
Juez Diego García-Sayán (Perú); Juez Leonardo A. Franco (Argentina); Jueza
Rhadys Abreu-Blondet (República Dominicana); Emilia Segares-Rodríguez
Secretaria Adjunta.
Sentados, de izquierda a derecha: Jueza Cecilia Medina-Quiroga
(Chile), Vicepresidenta; Sergio García-Ramírez, (México), Presidente; Juez,
Manuel E. Ventura-Robles (Costa Rica).
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La primera aproximación teórica al concepto de “control de
convencionalidad” surge por primera vez con el juez Sergio García
Ramírez, esbozando este primer intento en los votos del caso Myrna
Mack Chang vs. Guatemala (CoIDH, 2003)
En el párrafo 27 de su voto concurrente, el juez sostiene
[1]:
“…Para los efectos de la Convención Americana y del ejercicio de la
jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana, el Estado viene a cuentas
en forma integral, como un todo. En este orden, la responsabilidad es global,
atañe al Estado en su conjunto y no puede quedar sujeta a la división de
atribuciones que señale el Derecho interno. No es posible seccionar internacionalmente al Estado,
obligar ante la Corte sólo a uno o algunos de sus órganos, entregar a éstos la
representación del Estado en el juicio --sin que esa representación repercuta
sobre el Estado en su conjunto-- y sustraer a otros de este régimen
convencional de responsabilidad, dejando sus actuaciones fuera del “control de
convencionalidad” que trae consigo la jurisdicción de la Corte internacional.
…”
Tibi vs. Ecuador (CoIDH, 2004).
García Ramírez vuelve sobre el tema en el fallo del caso Tibi, en
el que al efectuar su voto concurrente razonado sostiene que la tarea que
realizan los jueces de la Corte Interamericana se asemeja a la que realizan los
tribunales constitucionales, en referencia al examinar la validez y
concordancia de los actos con la ley suprema.
Contundentemente hace un bosquejo sobre el carácter de la supletoriedad
de la convencionalidad y de su función como comparadora entre los actos
nacionales a la luz de las estipulaciones internacionales:
“…2. Como se ha dicho con frecuencia, la jurisdicción interamericana no
es ni pretende ser una nueva y última instancia en el conocimiento que se
inicia y desarrolla ante los órganos nacionales. No tiene a su cargo la
revisión de los procesos internos, en la forma en que ésta se realiza por los
órganos domésticos. Su designio es otro: confrontar los actos y las situaciones
generados en el marco nacional con las estipulaciones de los tratados
internacionales que confieren a la Corte competencia en asuntos contenciosos,
señaladamente la Convención Americana sobre Derechos Humanos, para establecer,
a partir de ahí, orientaciones que posean amplio valor indicativo para los
Estados partes en la Convención, además de la eficacia preceptiva --carácter
vinculante de la sentencia, como norma jurídica individualizada-- que
tienen para el Estado que figura como parte formal y material en un proceso…”
Es en el siguiente párrafo donde podemos apreciar la clara comparación
entre la labor del tribunal constitucional, y la que hace la CoIDH, concluyendo
que esta resuelve acerca de la Convencionalidad:
“…3.- En cierto sentido, la tarea de la Corte se asemeja a la que
realizan los tribunales constitucionales. Estos examinan los actos impugnados
--disposiciones de alcance general-- a la luz de las normas, los principios y
los valores de las leyes fundamentales. La Corte
Interamericana, por su parte, analiza los actos que llegan a su
conocimiento en relación con normas, principios y valores de los tratados en
los que funda su competencia contenciosa.
Dicho de otra manera, si los tribunales constitucionales controlan la
“constitucionalidad”, el tribunal internacional de derechos humanos resuelve
acerca de la “convencionalidad” de esos actos. A través del control de
constitucionalidad, los órganos internos procuran conformar la actividad del
poder público --y, eventualmente, de otros agentes sociales—al orden que
entraña el Estado de Derecho en una sociedad democrática. El tribunal
interamericano, por su parte, pretende conformar esa actividad al orden
internacional acogido en la convención fundadora de la jurisdicción
interamericana y aceptado por los Estados partes en ejercicio de su soberanía…” [2]
López Álvarez Vs. Honduras (CoIDH, 2006)
En este caso se desahogó, entre otros asuntos, la duración razonable del
proceso penal. Del análisis de esta cuestión, se estableció que el órgano que
“practica el control de convencionalidad debe explorar las circunstancias de
iure, y de facto del caso en específico a resolver, a la usanza del realismo
escandinavo. (Bazán, Víctor, 2013)
Almonacid Arellano vs. Chile (CoIDH, 2006)
Este caso es el más conocido en el tema, por ser el primero que precisa
claramente sus elementos y brinda un primer criterio jurisprudencial al
respecto del control de convencionalidad. Señala que dicho control debe ser
ejercido por los propios jueces nacionales, es decir, Difuso.
También representa una obligación que corresponde a toda autoridad pública
en el ámbito de sus competencias; cuyos efectos son los de determinar la
compatibilidad con el corpus interamericano.
Este control debe ser ex officio, obligatorio y
del poder judicial. No tienen que argumentarlo ni invocarlo las
presuntas víctimas, por el contrario significa que la autoridad se encuentra
obligada a aplicarlo automáticamente. En la sentencia de dicho asunto, la Corte
establece [3]:
“124.-…La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están
sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las
disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha
ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces,
como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les
obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se
vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que
desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder
Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las
normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el
Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino
también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana,
intérprete última de la Convención Americana…”
Este concepto y su formulación incorporan el principio general de la
buena fe, recogido del Tratado de Viena. [4]
Con estos puntos, el control se convirtió en tesis general, y que la
tarea del poder judicial en su conjunto es tener cuenta los tratados, y también
la interpretación realizada por la Corte en su carácter de intérprete ultima de
la Convención. [5]
Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro
et. Al), vs. Perú (CoIDH, 2006)
Dentro del desarrollo de este caso, la Corte describe por primera vez
como deben realizar los jueces nacionales este control de convencionalidad. La
eficacia de los tratados y el cumplimiento pleno de las obligaciones contenidas
en ellos justifican que los jueces nacionales tengan siempre presente las
disposiciones convencionales al dirimir controversias [6].
“…Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la
Convención
Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga
a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por
la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras
palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de
constitucionalidad, sino también “de convencionalidad” ex officio entre las
normas internas y la Convención
Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y
de las regulaciones procesales correspondientes. Esta función no debe quedar
limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en
cada caso concreto, aunque tampoco implica que ese control deba ejercerse
siempre, sin considerar otros presupuestos formales y materiales de
admisibilidad y procedencia de ese tipo de acciones…” [7]
Puntualiza como elementos esenciales que el deber de control es ex
officio, llevado a cabo motu proprio por los jueces nacionales y en el
marco de sus respectivas competencias. Tampoco implica que dicho control deba
ser aplicado en todos los casos o siempre.
Este criterio totalmente sustenta y se enfoca en el mandato del artículo
2 de la Convención <deber de adoptar medidas y disposiciones a nivel
interno, que implica tanto cambios de índole legislativa como constitucionales
y de praxis jurisdiccional.
Boyce y otros Vs. Barbados (CoIDH, 2007)
En el caso, esgrime concretamente de qué forma debe ser implementado el
control de convencionalidad en el ámbito interno. Los tribunales nacionales no
solo deben limitarse a realizar un examen de constitucionalidad de sus
resoluciones, sino también de convencionalidad. Remite de manera expresa a la
jurisprudencia establecida en Almonacid Arellano en cuanto hace a la
obligatoriedad de dicho control.
Podemos entonces comprender el Control de Convencionalidad como el
verificar la compatibilidad de las normas y demás praxis internas con la
Convención, la jurisprudencia de la Corte y los demás tratados de los cuales el
Estado sea parte;
Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad
pública; y su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias al
Corpus o bien su interpretación conforme a la Convención, todo esto dependiendo
de las facultades de cada autoridad pública.
Heliodoro Portugal Vs. Panamá (CoIDH, 2008)
Uno de los medios más efectivos para cumplir con el deber de adopción de
medidas de adecuación interna es la implementación del control de
convencionalidad. Así lo advierte el párrafo 180 de la resolución, que reitera
el deber que tiene el juez nacional por cumplir el efecto útil de la convención
a través de la inaplicación de leyes contrarias a su objeto y fin.
“…180. La Corte ha interpretado que tal adecuación implica la adopción
de medidas en dos vertientes, a saber: i) la supresión de las normas y
prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías
previstas en la Convención o que desconozcan los derechos allí reconocidos u obstaculicen
su ejercicio, y ii) la expedición de normas y el desarrollo de prácticas
conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías 149. Precisamente,
respecto a la adopción de dichas medidas, es importante destacar que la defensa
u observancia de los derechos humanos a la luz de los compromisos
internacionales en cuanto a la labor de los operadores de justicia, debe
realizarse a través de lo que se denomina “control de convencionalidad”, según el
cual cada juzgador debe velar por el efecto útil de los instrumentos
internacionales, de manera que no quede mermado o anulado por la
aplicación de normas o prácticas internas contrarias al objeto y fin del
instrumento internacional o del estándar internacional de protección de los
derechos humanos…”
Hasta este momento ya se encuentran plenamente definidos los estándares
fundamentales del control de convencionalidad.
Caso Vélez Loor vs. Panamá (CoIDH, 2010)
Destaca en esta resolución la profundidad que se otorga al concepto de
aplicación ex officio, dado que la Corte estima que los jueces nacionales no
tienen que argumentar cuando hagan uso de este control, y por parte de la
víctima, esta no deberá invocarlo dentro del procedimiento. La autoridad debe
aplicarlo en automático.
Es aún más clarificador, al establecerse que este control es aplicable
en actos administrativos (para leyes migratorias en el caso en específico del
asunto que se encontraba en desahogo).
Radilla Pacheco vs. México (CoIDH, 2009)
En la resolución de este emblemático caso, la Corte reitero su criterio
y los estándares vertidos anteriormente. Para nuestro país, representa la
primera ocasión en que se estableció el deber específico para implementarlo.
Como veremos más adelante, es de la recepción de esta condena donde la
tradición jurídica mexicana sufre un cambio integral. La reforma constitucional
en la materia, del 10 de junio de 2011 es producto directo del cumplimiento de
lo resuelto por la Corte. [8]
De nueva cuenta, impone un deber al poder judicial local en su conjunto
por estarse también a las jurisprudencias emitidas dentro del Sistema Regional
tal como veremos a continuación:
“…339. En relación con las prácticas judiciales, este Tribunal ha
establecido en su jurisprudencia que es consciente de que los jueces y
tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están
obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico
320. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como
la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también
están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las
disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes
contrarias a su objeto y fin, que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.
En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer un “control de
convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención
Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las
regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe
tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del
mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención
Americana…”
Es de manifiesta importancia el deber de adecuación que impone la
Convención a los Estados, y es por ello que la jurisprudencia lo recalca. Los
estándares son de observancia general para la comunidad parte del Sistema
Regional.
Su eficacia interpretativa puede implicar directamente la expulsión del
ordenamiento de una norma contraria a la convención, o bien realizar una
interpretación conforme.
Cabrera García & Montiel Flores Vs. México (CoIDH, 2010)
Es a partir de este caso en el que se precisa claramente que el control
de convencionalidad <anteriormente solo referido a las autoridades
jurisdiccionales> es ahora un deber que llevan todas las autoridades a
cualquier nivel, incluso las que tienen un mandato de representación popular.
“…225.- Este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es
consciente de que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley
y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el
ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado es Parte de un tratado internacional
como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también
están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las
disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas
contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la
administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de
ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y
la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas
competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.
En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de
justicia deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la
interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete
última de la Convención…”
No solo estableció un control de convencionalidad para la decisión de
las mayorías en regímenes democráticos, sino que se enfatiza que dicho control
supera la actuación del poder judicial y compromete de manera expresa a
cualquier autoridad pública.
Gelman vs. Uruguay (CoIDH, 2011)
Este caso involucraba la vigencia de una Ley de Amnistía, aprobada en
1986 por un régimen considerado democrático, respaldada por la ciudadanía en 2
referéndums distintos. Como pronunciamiento especial, señalo la manifiesta
incompatibilidad de dicha Ley con el Corpus Iuris Interamericano, desproveyendo
a dicha ley de vigencia para continuar con la investigación de los hechos
sucedidos <materia de la Litis>, además de introducir estándares basados
en otras disposiciones internacionales.
Crudamente dice, que la sola existencia de un régimen democrático no
garantiza el respeto de los derechos humanos ni de la compatibilidad de su
orden interno con los tratados.
“…239.- La sola existencia de un régimen democrático no garantiza, per
se, el permanente respeto del Derecho
Internacional, incluyendo al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, lo cual ha sido así considerado incluso por la propia Carta Democrática
Interamericana. La legitimación democrática de determinados hechos o actos en
una sociedad está limitada por las normas y obligaciones internacionales de
protección de los derechos humanos reconocidos en tratados como la Convención
Americana, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está
determinada por sus características tanto formales como sustanciales, por lo
que, particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho
Internacional de los Derechos, la protección de los derechos humanos constituye
un límite infranqueable a la regla de mayorías, es decir, a la esfera de lo
“susceptible de ser decidido” por parte de las mayorías en instancias
democráticas, en las cuales también debe primar un “control de convencionalidad”
[…], que es función y tarea de cualquier autoridad pública y no sólo del Poder
Judicial. En este sentido, la Suprema Corte de Justicia ha ejercido, en el Caso
Nibia Sabalsagaray Curutchet, un adecuado control de convencionalidad respecto
de la Ley de Caducidad, al establecer, interalia, que “el límite de la decisión
de la mayoría reside, esencialmente, en dos cosas: la tutela de los derechos
fundamentales (los primeros, entre todos, son el derecho a la vida y a la
libertad personal, y no hay voluntad de la mayoría, ni interés general ni bien
común o público en aras de los cuales puedan ser sacrificados) y la sujeción de
los poderes públicos a la ley...”
La línea se mantiene respecto a la universalidad de la aplicación
interna del control, y fomenta los mecanismos de participación ciudadana. Otro de los
aspectos controvertidos del control de convencionalidad es el parámetro con que
debe realizarse este control. La Corte IDH ha señalado que no solo la
Convención Americana, sino que también su propia jurisprudencia, es parte del
parámetro. En la supervisión de cumplimiento de este caso, la Corte precisa el
valor de su jurisprudencia para el ejercicio del control de convencionalidad.
Liakat Ali Alibux Vs. Suriname (CoIDH, 2014)
Destacable es el pronunciamiento respecto al modo en que debe realizarse
el control, declarando que no le corresponde a la Corte indicarle a los Estados
la forma o las modalidades en que lo llevaran a cabo.
“…124. Finalmente, en relación con los argumentos del representante y de
la Comisión (supra párr. 112 y 113) sobre la vulneración del derecho a la
protección judicial con motivo de la ausencia de un Tribunal Constitucional, si
bien la Corte reconoce la importancia de éstos órganos como protectores de los
mandatos constitucionales y los derechos fundamentales, la Convención Americana
no impone un modelo específico para realizar un control de constitucionalidad y
convencionalidad. En este sentido, la Corte recuerda que la obligación de
ejercer un control de convencionalidad entre las normas internas y la
Convención Americana le compete a todos los órganos del Estado, incluidos sus
jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia en todos los
niveles…”
Recapitulando: el control de convencionalidad debe ser ex officio, realizado por cualquier
órgano del poder público y prima fascie.
No es posible oponer un argumento respecto al estado de legalidad, o alguna
prescripción interna <la que fuese>. Es obligatorio, pero la
inaplicabilidad misma no es lo mismo que el control.
Es posible cerrar el tema con esta definición propuesta por la autora
Juana María Rivas Ibáñez: “…el control de convencionalidad es una
herramienta jurídica de aplicación obligatoria ex officio por los órganos del
Poder Judicial, complementaria al control de constitucionalidad, que permite
garantizar que la actuación de dichos órganos resulte conforme a las
obligaciones contraídas por el Estado respecto del tratado del cual es
parte…” (Rivas Ibáñez, 2012)
[1] Cfr.- Voto concurrente razonado del Juez Sergio García Ramírez a
la Sentencia del Caso Mack Chang vs. Guatemala. 25 de noviembre de 2003.
Párrafo 27.
[2] Expuesto en el párrafo 3 del voto concurrente del juez García
Ramírez, en cuanto al sentido y trascendencia de las resoluciones de la CoIDH.
[3] Vid. Párrafo 124 de la Sentencia.
[4] Pactas sunt servanda.
[5] Vid. El Control Difuso y la Recepción del Control de
Convencionalidad en materia de Derechos Humanos en México. Alberto Rojas
Caballero. Porrúa, México 2015. Pág. 97.
[6] Cfr. Ferrer, Eduardo. “La Interpretación Conforme Y Control Difuso
De Convencionalidad. El Nuevo Paradigma para el juez mexicano” en Carbonell,
Miguel & Salazar, Pedro. (coord.) La Reforma Constitucional en Materia de
Derechos Humanos: Un Nuevo Paradigma. UNAM 2011. Pp.388-390.
[7] Párrafo 128, sentencia Trabajadores del Congreso (Aguado Alfaro
et. Al vs. Perú) 24 noviembre 2006.
[8] Es destacable también el análisis realizado respecto a la figura
del fuero militar, la inconvencionalidad de ciertos aspectos de esta y el deber
de adecuar el ordenamiento.
